संघले स्थानीय तहको घरबहाल करदेखि प्रदेशको वन व्यवस्थापनसम्म हस्तक्षेप गर्न खोजेको ठहर गर्दै सर्वोच्चले विभिन्न निर्णय र कानुनी प्रावधान बदर गरेको छ। स्थानीय सेवाको व्यवस्थापनमा प्रदेशले गर्न खोजेको हस्तक्षेपमाथि पनि अदालतमा प्रश्न उठेको छ। संघीयता कार्यान्वयनमा तीनै तहबीच अधिकारको लडाइँ कायमै छ।
काठमाडौं । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारलाई आ–आफ्नै अधिकार दिएको छ। तर, संविधान जारी भएको एक दशक बितिसक्दा पनि ती अधिकारको व्यावहारिक प्रयोग सहज हुन सकेको छैन। संविधानले तल्ला सरकारलाई दिएका अधिकारमाथि संघीय सरकारले हस्तक्षेप गर्ने र प्रदेशले स्थानीय तहको अधिकारमा नियन्त्रण राख्न खोज्ने प्रवृत्तिका कारण संघीयता कार्यान्वयनमा निरन्तर विवाद देखिएको छ।
यस्ता विवादको निरूपणका लागि प्रदेश र स्थानीय सरकार पटक–पटक सर्वोच्च अदालत पुग्नुपरेको छ। अदालतले पनि विभिन्न मुद्दामा संविधानले निर्धारण गरेको अधिकार क्षेत्रको व्याख्या गर्दै संघीय र प्रदेश सरकारका कतिपय निर्णय तथा कानुनी प्रावधान बदर गरिदिएको छ।
घरजग्गा बहाल कर, राष्ट्रिय वनको व्यवस्थापन र स्थानीय सेवाको व्यवस्थापनसम्बन्धी मुद्दाहरू यसका उदाहरण हुन्। यी फैसलाले संविधानले तीन तहका सरकारलाई दिएको अधिकारको सीमा स्पष्ट पार्ने प्रयास गरेका छन्।
घरबहाल करमा संघको निर्णय बदर
स्थानीय तहको अधिकारमा संघीय सरकारले गरेको हस्तक्षेपसम्बन्धी पछिल्लो महत्वपूर्ण उदाहरण घरजग्गा बहाल कर विवाद हो।
संविधानको अनुसूची–८ को बुँदा नम्बर ४ ले घरबहाल करलाई स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा राखेको छ। अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को दफा ३ ले पनि घरबहाल कर स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने व्यवस्था गरेको छ।
तर, संघीय सरकारले २०७४ चैत १२ गते मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराएर संस्थागत रूपमा भाडामा लगाइएका घरजग्गाको बहाल कर आफैँले उठाउन थाल्यो। व्यक्तिगत घरधनीबाट प्राप्त हुने बहाल कर स्थानीय तहले र कम्पनी, बैंक तथा अन्य संस्थाबाट प्राप्त हुने बहाल कर संघले उठाउने गरी गरिएको विभाजनले विवाद निम्त्यायो।
संविधानले स्थानीय तहलाई दिएको एकल अधिकार संघले विभाजन गर्न नमिल्ने जिकिर गर्दै विराटनगर महानगरपालिकाकी उपप्रमुख इन्दिरा कार्कीले २०७६ असोज २८ गते सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरिन्।
२०८२ जेठ २० गते सर्वोच्च अदालतले उक्त विवादमा फैसला गर्दै घरजग्गा बहाल कर उठाउने अधिकार स्थानीय तहको एकल अधिकार भएको व्याख्या गर्यो। घरधनी व्यक्ति भए पनि कम्पनी, फर्म, बैंक वा अन्य संस्था भए पनि बहालबाट प्राप्त आम्दानीमा कर उठाउने अधिकार स्थानीय तहकै हुने अदालतको ठहर थियो।
यससँगै व्यक्तिगत र संस्थागत दुवै प्रकारको घरजग्गा बहाल कर संघले उठाउने गरी गरिएको मन्त्रिपरिषद्को निर्णय बदर भयो।
राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समिति अन्तर्गतको विधायिकी अन्तरसम्बन्ध अध्ययन उपसमितिले यस फैसलालाई स्थानीय तहको कर संकलन र आन्तरिक वित्तीय स्रोत व्यवस्थापनको स्वायत्तता सुनिश्चित गर्ने महत्वपूर्ण नजिरका रूपमा व्याख्या गरेको छ।
स्थानीय तह मात्र होइन, प्रदेश सरकारले पनि संघीय सरकारका निर्णयलाई चुनौती दिँदै सर्वोच्च अदालतको ढोका ढक्ढक्याएका छन्। मधेश प्रदेशमा रहेको सागरनाथ वन विकास परियोजनासम्बन्धी विवादमा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले सातै प्रदेशको वन व्यवस्थापनसम्बन्धी अधिकार स्थापित हुने गरी व्याख्या गरेको छ।
संघीय सरकारले वन ऐन, २०७६ मार्फत २०७६ जेठ २३ गते सागरनाथ वन विकास परियोजनालाई संघीय सरकारी कम्पनी नेपाल वन निगम लिमिटेड मातहत ल्याउने निर्णय गरेको थियो। आफ्नो प्रादेशिक तथा साझा अधिकार क्षेत्रमा संघले हस्तक्षेप गरेको भन्दै मधेश प्रदेशको वन, वातावरण तथा पर्यटन मन्त्रालयका तर्फबाट बेचेनकुमार महतोले २०७६ साउनमा सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरे।
उक्त मुद्दामा सुनुवाइ गर्दै तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमानसिंह राउत सम्मिलित संवैधानिक इजलासले संघीय सरकारको हस्तक्षेपलाई असंवैधानिक ठहर गर्यो। अदालतले वन ऐन, २०७६ का केही प्रावधानसमेत बदर गरिदियो।
संघीय सरकारले बनाएको वन ऐनमा डिभिजनल वन अधिकृतको परिभाषा गर्दा नेपाल सरकारले खटाएको डिभिजन वन कार्यालयको प्रमुखलाई समेत समेटिएको थियो। सर्वोच्चले ऐनको दफा २ मा रहेको 'नेपाल सरकार' भन्ने शब्दलाई 'प्रदेश सरकार' ले प्रतिस्थापन हुने गरी व्याख्या गर्यो।
त्यस्तै, एक वर्षसम्म कैद सजाय हुन सक्ने वनसम्बन्धी मुद्दा हेर्ने र किनारा लगाउने अधिकार संघीय सरकारका अधिकारीहरूसँग राख्ने कानुनी व्यवस्थासमेत बदर भयो। अदालतको व्याख्याले यस्तो अधिकार प्रदेश सरकारअन्तर्गतका वन अधिकृतलाई प्राप्त हुने अवस्था बनायो।
यसले राष्ट्रिय वनको व्यवस्थापन तथा वनसम्बन्धी मुद्दाको अभियोजनमा प्रदेश सरकारको भूमिका र अधिकारलाई स्थापित गरेको संसदीय अध्ययन उपसमितिको निष्कर्ष छ।
उपसमितिको प्रतिवेदनमा सर्वोच्चको फैसलाले सातै प्रदेशको अधिकार स्थापित गरेको उल्लेख गर्दै राष्ट्रिय वनको व्यवस्थापन र वनसम्बन्धी मुद्दा अभियोजन गर्ने अधिकार प्रदेशको कार्यकारिणी संरचनाअन्तर्गत रहने व्याख्या भएको जनाइएको छ।
अदालतले नेपालको संघीयता सहअस्तित्व, सहयोग र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित रहेको स्मरण गराउँदै कुनै एक तहको सरकारले अर्को तहको संवैधानिक अधिकार संकुचित गर्न नमिल्ने आधार प्रस्तुत गरेको छ।
संघीय सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारमा हस्तक्षेप गरेका मुद्दा मात्रै अदालत पुगेका छैनन्। प्रदेश सरकारले स्थानीय तहको अधिकार नियन्त्रण गर्न खोजेको भन्दै दायर भएका मुद्दा पनि सर्वोच्चमा पुगेका छन्।
यसको पछिल्लो उदाहरण सुदूरपश्चिम प्रदेश स्थानीय सेवा (गठन तथा सञ्चालन) ऐन, २०८१ विरुद्धको मुद्दा हो।
प्रदेश सरकारले बनाएको उक्त ऐनमा सम्बन्धित मन्त्रालयको अनिवार्य सहमतिबिना स्थानीय तहले प्राविधिक, स्वास्थ्य तथा अन्य रिक्त पदमा करारमा कर्मचारी नियुक्त गर्न नपाउने व्यवस्था छ।
यस व्यवस्थाले स्थानीय तहको कर्मचारी व्यवस्थापनसम्बन्धी स्वायत्तता संकुचित पारेको भन्दै धनगढी उपमहानगरपालिकाका मेयर गोपाल हमालले २०८२ साउन ८ गते सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरेका हुन्।
प्रदेश सरकारले कर्मचारी नियुक्ति, सरुवा, बढुवा र प्रशासनिक व्यवस्थापनमा आफ्नो नियन्त्रण राख्न खोजेको र त्यसले धनगढी उपमहानगरपालिकासहित सुदूरपश्चिमका ८८ वटै स्थानीय तहको सेवा प्रवाह प्रभावित भएको दाबी रिटमा गरिएको छ। उक्त मुद्दाको फैसला भने भइसकेको छैन।
तर, स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन स्थानीय तहकै एकल अधिकार हुने विषयमा सर्वोच्च अदालतले यसअघि नै अरविन्द यादवसमेतको मुद्दामा स्पष्ट व्याख्या गरिसकेको छ।
संघीय सरकारले ल्याएको कर्मचारी समायोजन ऐन, २०७५ र प्रदेश सरकारले बनाएका कर्मचारीसम्बन्धी कतिपय प्रावधानले स्थानीय तहको स्वायत्तता खुम्च्याएको भन्दै वीरगञ्ज महानगरपालिकाका तत्कालीन कर्मचारी अरविन्दकुमार यादवसहित कर्मचारी र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरूले सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरेका थिए।
२०७९ पुस २० गते संवैधानिक इजलासले फैसला गर्दै संविधानको अनुसूची–८ को क्रमसंख्या ६ मा रहेको स्थानीय सेवाको व्यवस्थापनसम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहको अनन्य अधिकार भएको व्याख्या गर्यो।
यस फैसलाले स्थानीय तहमा कुन सेवाका कति कर्मचारी आवश्यक छन्, कस्तो जनशक्ति चाहिन्छ, दरबन्दी कति सिर्जना गर्ने र कर्मचारी कसरी व्यवस्थापन गर्ने भन्ने अधिकार स्थानीय सरकारकै हुने स्थापित गरेको छ।
स्थानीय तहले माग गरेमा प्रदेश वा संघीय लोक सेवा आयोगले परीक्षा सञ्चालनलगायतका प्रक्रिया पूरा गर्न सक्ने भए पनि कर्मचारीको आवश्यकता निर्धारण र व्यवस्थापनको मूल अधिकार स्थानीय तहकै हुने अदालतको व्याख्या छ।
यसले संघीय सरकार मात्रै होइन, प्रदेश सरकारले समेत स्थानीय तहको कर्मचारी व्यवस्थापनमा अनावश्यक नियन्त्रण राख्न नसक्ने संवैधानिक आधार दिएको छ।
संघीयता कार्यान्वयनमा देखिएका यस्ता विवादबारे राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समिति अन्तर्गतको विधायिकी अन्तरसम्बन्ध अध्ययन उपसमितिले विभिन्न मुद्दा र सर्वोच्च अदालतका फैसलाको अध्ययन गरेको छ।
उपसमितिका संयोजक राष्ट्रिय सभा सदस्य सुरेशकुमार आले मगरका अनुसार अधिकार आफैँमा राख्ने प्रवृत्ति संघीय सरकारमा बढी देखिन्छ।
'अधिकार आफैँमा राख्न खोज्ने संघ सरकार नै हो। केन्द्रीयतावादी सोच संघमा बढी छ,' उनी भन्छन्, 'संघीयता अनुकूलका कानुन बनाउन ढिलाइ गर्ने र बनेका कानुनअनुसार अधिकार विकेन्द्रीकरण गर्नुपर्ने व्यवस्थाको पालना नगर्ने प्रवृत्ति संघमै बढी छ।'
तर, प्रदेश र स्थानीय तहबाट पनि अधिकार क्षेत्रभन्दा बाहिर गएर कानुन बनाउने प्रयास नभएका होइनन्। कतिपय अवस्थामा तल्ला सरकारले समेत आफ्नो अधिकारको सीमा नाघेको आले मगर स्वीकार गर्छन्।
'स्थानीय र प्रदेश सरकारले पनि कतिपय ऐन बनाउनेतर्फ ख्याल गरेको देखिँदैन। अधिकार क्षेत्रबाहिर गएर पनि एकाध ऐन बनेका छन्,' उनी भन्छन्, 'तर संघले जति ऐन बनाएर मार्गनिर्देशन गर्नुपर्ने हो, त्यो गरेको छैन। त्यसैले समस्या समाधानको पहल फेरि पनि संघबाटै हुनुपर्ने देखिन्छ।'
संविधान जारी भएको एक दशक बितिसक्दा पनि प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्न अदालत धाउनुपर्ने अवस्था रहनु विडम्बनापूर्ण भएको उनको भनाइ छ।
संविधानको धारा ५७ ले राज्यशक्तिको बाँडफाँटसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ। यसअनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आ–आफ्नो एकल अधिकार सूचीमा रहेका विषयमा कानुन बनाउन सक्छन्।
संविधानको अनुसूची–५ मा संघको एकल अधिकार, अनुसूची–६ मा प्रदेशको एकल अधिकार, अनुसूची–७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार, अनुसूची–८ मा स्थानीय तहको एकल अधिकार तथा अनुसूची–९ मा तीनै तहको साझा अधिकार सूची राखिएको छ।
साझा अधिकार सूचीका विषयमा भने संघीय कानुनसँग नबाझिने गरी प्रदेश र स्थानीय तहले कानुन बनाउनुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ। संघीय कानुनसँग बाझिएको हदसम्म प्रदेश तथा स्थानीय कानुन अमान्य हुने भएकाले संघीय कानुन नबन्दा तल्ला सरकारको कानुन निर्माण प्रक्रिया प्रभावित हुने गरेको छ।
उपसमितिको प्रतिवेदनले साझा अधिकार सूचीका विषयमा संघले कानुन नबनाउँदा प्रदेश र स्थानीय तहसमेत कानुन निर्माणमा अन्योलमा पर्ने गरेको औँल्याएको छ।
प्रतिवेदनमा भनिएको छ, 'साझा अधिकार सूचीका विषयमा संघले कानुन नबनाएको अवस्थामा प्रदेशले अनि संघ र प्रदेशले कानुन नबनाएको अवस्थामा स्थानीय तहले कानुन बनाउनका लागि प्रदेश र संघको कानुन कुरेर बस्नुपर्ने अवस्था छ।'
यसले संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानुनी संरचना निर्माणमा संघीय सरकारको भूमिका महत्वपूर्ण रहेको देखाउँछ।
संविधान र कानुनले तीन तहका सरकारबीच देखिने अधिकार विवाद समाधान तथा समन्वयका लागि विभिन्न संस्थागत संयन्त्रको परिकल्पना गरेका छन्।
राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तरप्रदेश परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद् तथा विषयगत समितिहरू त्यसैका उदाहरण हुन्। तर, यी संयन्त्र प्रभावकारी रूपमा क्रियाशील हुन नसक्दा अधिकार बाँडफाँट, कानुन निर्माण र कार्यान्वयनका विवादले निरन्तरता पाएको संसदीय अध्ययनको निष्कर्ष छ।
संघले साझा अधिकार सूचीका विषयमा आवश्यक कानुन नबनाउने र बनेका कानुनमा प्रदेश तथा स्थानीय तहको अधिकार संकुचित पार्ने प्रवृत्ति देखिएको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ। अर्कोतर्फ प्रदेशले पनि आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दा स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारलाई ख्याल नगर्ने समस्या रहेको अध्ययनले औँल्याएको छ।
आले मगरका अनुसार यस्ता विवाद अदालत पुगेपछि सर्वोच्चले गरेका फैसलाले संघीयताको संवैधानिक मर्म स्थापित गर्न सहयोग पुर्याएका छन्।
'एकातिर केन्द्रीयतावादी सोच राख्ने र संघीयता कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित ऐन नबनाउने प्रवृत्ति छ। अर्कोतिर कतिपय ऐन बनाउँदा अर्को तहको सरकारको अधिकार खुम्च्याउने प्रयास भएका छन्,' उनी भन्छन्, 'यस्ता विषय अदालत पुगेका छन् र त्यसमा भएका फैसलाले संघीयता कार्यान्वयनमा मद्दत पुर्याएकै छन्।'
संघीयता कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित केही महत्वपूर्ण विषयमा अझै कानुनी र प्रशासनिक अन्योल कायम छ। प्रहरी समायोजन, कर्मचारी प्रशासन, प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी, कर संकलन तथा ट्राफिक जरिवानाको बाँडफाँटलगायत विषयमा तीन तहका सरकारबीच अधिकारको स्पष्टता र कार्यान्वयनको प्रश्न कायमै छ।
प्रहरी समायोजन ऐन बने पनि कार्यान्वयन हुन सकेको छैन। प्रहरी समायोजन तथा कर्मचारी प्रशासनको अधिकार संघीय सरकारले आफैँसँग राख्न खोजेको भन्दै प्रदेश सरकारले असन्तुष्टि जनाउँदै आएका छन्।
यस्ता विषयमा आवश्यक संघीय कानुन नबन्दा प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकार व्यवहारमा पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन हुन नसकेको सरोकारवालाहरूको भनाइ छ।
संघीयता कार्यान्वयनमा संघीय सरकारको ढिलाइ र हस्तक्षेपलाई मुख्य समस्याका रूपमा औँल्याइए पनि प्रदेश सरकार आफैँले पनि आफ्नो एकल अधिकार सूचीका विषयमा आवश्यक कानुन बनाउन सक्रियता देखाउन नसकेको संघीयताविद् खिमलाल देवकोटाको विश्लेषण छ।
बागमती प्रदेश सरकारको प्रदेश नीति तथा योजना आयोगका पूर्वउपाध्यक्षसमेत रहेका देवकोटाका अनुसार संविधानले प्रदेशलाई दिएका अधिकार कार्यान्वयन गर्न प्रदेशले नै कानुन निर्माणमा अग्रसरता लिनुपर्थ्यो।
'त्यसबेला मैले संविधानले प्रदेशलाई एकल अधिकारको जिम्मेवारी दिएको छ, त्यसमा फटाफट कानुन बनाऔँ भनेको थिएँ। चाहे त्यो कर्मचारी वा प्रहरीको कुरा होस्,' उनी सम्झन्छन्, 'राजनीतिक नेतृत्व अलिअलि अगाडि बढ्न खोज्ने र कर्मचारीतन्त्रले व्यवधान खडा गर्ने परिस्थिति थियो।'
उनका अनुसार संविधान जारी भएपछि बनेका संघीय सरकारहरूले नै संघीयता कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित कानुन निर्माणलाई अपेक्षित प्राथमिकता दिन सकेनन्। पूर्वसांसदसमेत रहेका देवकोटा तत्कालीन संघीय सरकारको नेतृत्वमा प्रदेशका अधिकारसम्बन्धी विषयलाई प्राथमिकता नदिने प्रवृत्ति रहेको बताउँछन्।
'संविधान जारी भएपछिको सरकारको कुरा गर्दा त्यसबेला प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयमा अरू कुरा लिएर आउ, तर प्रदेशको कुरा लिएर नआउनू भन्ने थियो। यो प्रवृत्तिले निरन्तरता पायो र संघीय ऐन आवश्यकताअनुसार बन्न सकेनन्,' उनी भन्छन्।
उनका अनुसार संविधान जारी भएपछि २०७४ सालमा तीनै तहको निर्वाचन भएर सरकार गठन हुँदा प्रदेशको राजनीतिक नेतृत्व अधिकार लिन अग्रसर भए पनि कर्मचारीतन्त्र र संघीय सरकारबाट अपेक्षित सहयोग प्राप्त हुन सकेन। 'त्यसबेला प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय पुग्दा अरू सबै विषयमा हात हाल, प्रहरी समायोजनको कुरा नगर भन्ने आग्रह गरिन्थ्यो,' उनी विगत सम्झन्छन्।
देवकोटाको बुझाइमा प्रदेशले आफ्नो एकल अधिकार सूचीका विषयमा आफैँ कानुन बनाएर कार्यान्वयन गर्नुपर्ने हो। संघीय सरकारले पनि संविधानअनुसार आवश्यक कानुन निर्माण गरी प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार हस्तान्तरण गर्नुपर्छ।
संविधानले परिकल्पना गरेको संघीयता प्रभावकारी बनाउन तीनै तहका सरकारले आफ्नो अधिकारको सीमा बुझ्ने र अर्को तहको अधिकारको सम्मान गर्ने व्यवस्था व्यवहारमा लागू हुन आवश्यक छ।
सर्वोच्च अदालतले विभिन्न फैसलामार्फत अधिकारको सीमा स्पष्ट पार्ने काम गरिरहेको भए पनि अदालतको व्याख्यालाई नियमित प्रशासनिक अभ्यासमा रूपान्तरण गर्नु अर्को चुनौती बनेको छ। अधिकारका विषयमा विवाद भएपछि अदालत पुग्नुपर्ने अवस्था अन्त्य गर्दै संविधानले दिएको अधिकार प्रयोग गर्न सक्ने वातावरण निर्माण गर्नु नै संघीयता कार्यान्वयनको मुख्य परीक्षा बनेको छ।
Facebook Comments